 |
Владимир Дон,
газета «Частный предприниматель» № 11, июнь 2006
Основная задача государства — создание достойных условий для жизни и гармоничного развития его граждан. Украина, являясь социально ориентированным государством, задекларировала этот статус в ст. 1 Конституции Украины, где подчеркнуто, что человек является высшей ценностью государства.
Реализация данного принципа осуществляется через систему законодательства и систему органов государственной власти, посредством которых государство приводит в действие механизм перераспределения материальных средств, большая часть которых получена за счет уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей.
Налоговая политика государства реализуется через соответствующую систему нормативно-правовых актов, а также уполномоченных органов, в данном случае — органов Государственной налоговой службы Украины (далее — органы ГНС). Таким образом, наряду с плательщиками налогов, сборов и других обязательных платежей, органы ГНС являются важнейшей субъектной составляющей налоговой политики государства.
Анализу взаимоотношений вышеуказанных субъектов, которые регламентируются действующим Законом Украины «О государственной налоговой службе в Украине» (далее — Закон) и могут быть урегулированы его новой редакцией, и посвящена настоящая статья.
Неизбежным следствием либерализации общественных отношений является либерализация законодательства, в том числе и налогового, которое определяет уровень демократии в государстве. В связи с этим логично предположить, что вектор взаимоотношений между налогоплательщиками и органами ГНС Украины также должен быть направлен в сторону либерализации. Рассмотрим, соответствует ли указанной тенденции проект Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О государственной налоговой службе в Украине» (далее — Проект)?
В пояснительной записке автор данного Проекта народный депутат Украины В. В. Келестин обосновывает принятие закона необходимостью обеспечения прозрачных, паритетных взаимоотношений субъектов хозяйствования и органов государственной налоговой службы Украины при условии повышения уровня их ответственности.
Усилены контрольные функции
Итак, в самой структуре органов ГНС грядут изменения: вместо налоговой милиции предусмотрено создание службы налоговых расследований. О полномочиях данного структурного подразделения речь пойдет ниже, пока же остановимся на задачах самих органов ГНС.
В Проекте предусмотрено, что органы ГНС будут осуществлять противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и предупреждение совершения нарушений, направленных на получение таких доходов. Указанная функция была возложена на органы ГНС еще в 2000 году Указом Президента Украины от 22.06.2000 г. № 813. Тем не менее следует отметить, что в Закон Украины от 28.11.2002 г. № 249 «О предупреждении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (далее — Закон № 249) никаких изменений внесено не было. В настоящее время аналогичные функции осуществляют банки, другие финансовые учреждения, НБУ, Государственный комитет финансового мониторинга, т. е. происходит дублирование функций со всеми вытекающими отрицательными последствиями. Выполнение такой задачи соотносится с функцией органов ГНС проводить меры по предотвращению совершения субъектами хозяйствования правонарушений, направленных на отмывание доходов, полученных преступным путем.
Отметим, что Проект наделяет органы ГНС правами, элементы которых характерны для оперативно-разыскной деятельности, среди которых:
— проведение плановых, внеплановых выездных проверок фактов, которые могут свидетельствовать о легализации доходов, полученных преступным путем, получение документов во время проверок, свидетельствующих о нарушении законодательства о противодействии легализации «преступных» доходов;
— право приглашать плательщиков налогов или их представителей для проверки фактов легализации доходов, полученных преступным путем, получать у должностных лиц плательщиков налогов, их наемных работников пояснения по вопросам, связанным с выполнением налоговыми органами своих полномочий.
Как видим, объем полномочий сравним с полномочиями по контролю за своевременностью и полнотой уплаты налогов и сборов. Вместе с тем в Проекте не прописан конкретный механизм реализации органами ГНС функций по осуществлению такого контроля. Так, в соответствии с Законом № 249 существует два уровня субъектов финансового мониторинга: первичный и государственный. Ни к одному из уровней органы ГНС не относятся, в связи с чем возникает вопрос: каким образом последние будут противодействовать отмыванию доходов и предотвращать нарушения в этой сфере, если от НБУ и других финансовых учреждений органы ГНС вправе получать только документы о наличии банковских счетов, объеме и обороте средств на счетах (согласно действующей редакции Закона указанная информация предоставляется на основании решения суда), а также информацию о нарушении сроков расчетов при внешнеэкономических операциях, о суммах доходов, выплаченных физическим лицам?
Другим источником получения информации является сам налогоплательщик, но и здесь возникает ряд вопросов:
— не кроется ли за благими намерениями, задекларированными в Проекте, закрепление за органами ГНС дополнительных оснований для получения еще большего объема информации о деятельности налогоплательщика?
— не за счет ли того самого налогоплательщика органы ГНС будут увеличивать штат сотрудников для борьбы с отмыванием доходов?
Расширены права
Органы ГНС наделяются Проектом правами, которые в настоящий момент отсутствуют в действующей редакции Закона, а именно:
— получать бесплатно от плательщиков налогов и сборов (обязательных платежей) и неналоговых платежей, других предприятий, учреждений, организаций, граждан справки, надлежащим образом заверенные копии документов о финансово-хозяйственной деятельности, доходах и расходах плательщиков налогов и другую информацию, связанную с исчислением и уплатой налогов и сборов и неналоговых платежей. (Следует отметить, что данный пункт изложен настолько расплывчато, что позволяет органам ГНС получать информацию от лиц (в том числе граждан, которые напрямую могут и не иметь отношения к начислению/уплате налогов, например, в случае если физическое лицо не является налоговым агентом, а информацию согласно указанной норме предоставить обязано. Подобный разгул полномочий органов ГНС может привести к вмешательству в личную жизнь граждан.);
— осуществлять документальные невыездные проверки на основании представленных налоговых деклараций, отчетов и других документов, связанных с начислением и уплатой налогов, сборов независимо от способа их подачи, в том числе по требованию органа ГНС. (Таким образом, если в настоящий момент органы ГНС имеют право осуществлять документальные невыездные проверки исключительно на основании налоговых деклараций, отчетов, документов, связанных с начислением и уплатой налогов, то Проект смещает акценты на проведение проверки на основании тех же документов, но уже предоставленных по требованию органов ГНС, что совсем не означает связь таких документов с начислением и уплатой налогов, сборов, обязательных платежей.);
— при проведении проверок получать от плательщика налогов, сборов, неналоговых платежей копии документов, которые могут свидетельствовать о сокрытии (занижении) объектов налогообложения, нарушении законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на органы ГНС. (То есть Проект в еще большей степени развязывает руки органам ГНС, так как перечень документов, которые могут свидетельствовать, а не однозначно свидетельствуют (так записано в действующей редакции Закона) о нарушении законодательства в большинстве случаев неограничен. Таким образом, предполагается исключить положение о том, что запрещается изымать у субъектов хозяйственной деятельности документы, не подтверждающие факты нарушения законов о налогообложении. В настоящее время эта норма является гарантированной защитой от изъятия или в крайнем случае служит основанием для обжалования действий налоговой при проведении проверок.);
— получать от плательщиков налогов и сборов (обязательных платежей) и неналоговых платежей, финансово-кредитных учреждений, органов государственной власти информацию, необходимую для выполнения возложенных на органы ГНС функций и задач. (Общие фразы, никакой конкретики, под указанную формулировку можно подвести весь закон.);
— осуществление контроля за соблюдением законодательства об оплате труда предприятиями, учреждениями, организациями и физическими лицами — предпринимателями в части полноты и своевременности выплаты заработной платы (в настоящее время подобную функцию выполняют Управления труда и социальной защиты населения). Выполнение подобной функции обеспечено правом органов ГНС осуществлять проверку уплаты налога с доходов физических лиц субъектами хозяйствования, которые нарушают права работников в сфере выплаты заработной платы.
Вызывает недоумение и положение ст. 16 Проекта, которая устанавливает право вышестоящего налогового органа отменять решения, не соответствующие законодательству, принятые нижестоящим налоговым органом. О каком же правовом поле может идти речь, если ст. 19 Конституции Украины закрепляет обязанность органов государственной власти и их должностных лиц действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины. Не является ли данная норма поощрением беззакония со стороны органов ГНС и их должностных лиц?
Уточнен предмет проверок
Согласно Проекту органы ГНС будут проводить плановые проверки относительно своевременности, достоверности, полноты начисления и уплаты не только налогов, сборов (обязательных платежей), но и неналоговых платежей.
Действующая редакция Закона устанавливает задачу органов ГНС контролировать уплату неналоговых платежей в бюджет, однако не предусматривает право налоговой осуществлять проверки фактов их уплаты. С формальной точки зрения такое уточнение предмета проверок налоговой способствует выполнению последней своих задач, но в то же время неоднозначность определения «неналоговый платеж» может дать толчок к еще большим злоупотреблениям со стороны органов ГНС. Так, согласно Бюджетному кодексу Украины налоговыми поступлениями признаются предусмотренные налоговыми законами Украины общегосударственные и местные налоги, сборы (обязательные платежи), т. е. речь идет о перечне, предусмотренном ст. 14 Закона Украины от 25.06.91 г. № 1251 «О системе налогообложения».
Можно сделать вывод: все, что не предусмотрено в исчерпывающем перечне налогов, сборов (обязательных платежей), но подлежит уплате в бюджет, относится к «неналоговым платежам». Приблизительный перечень таких платежей перечислен в ст. 9 Бюджетного кодекса Украины, а именно: доходы от собственности и предпринимательской деятельности, административные сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной продажи, поступления от штрафных (финансовых) санкций, другие неналоговые поступления.
Претерпел изменения и перечень оснований для проведения внеплановых проверок. Так, внеплановые проверки предполагается проводить в случаях заявления налогоплательщиком сумм НДС для их возмещения из бюджета (помимо действующего сегодня основания, предусматривающего внеплановую проверку в случае представления декларации с отрицательным значением по НДС более 100 тыс. грн.). В настоящее время органы ГНС уполномочены проводить лишь документальную невыездную проверку данных, указанных к бюджетному возмещению (пп. 7.7.5 Закона Украины от 03.04.97 г. № 168 «О налоге на добавленную стоимость»).
Внеплановые проверки будут проводиться также в случае получения от уполномоченного финансового учреждения, таможенных, других контролирующих и правоохранительных органов или плательщиков налогов информации о наличии нарушений в сфере внешнеэкономической деятельности, в случае если данные Государственного комитета финансового мониторинга свидетельствуют о нарушении плательщиком налогов законодательства в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем.
Проект наконец-то устраняет существующую коллизию между частями 7 и 8 ст. 111 действующего Закона, согласно которым, с одной стороны, внеплановые проверки проводятся исключительно на основании решения суда (ч. 7), с другой — по тем же основаниям внеплановые проверки осуществляются по решению руководителя налогового органа. Так, исходя из ст. 13 Проекта внеплановые проверки проводятся на основании решения руководителя налогового органа, что существенно ущемляет права налогоплательщиков.
Вместе с тем следует отметить, что ограничения по основаниям проведения внеплановых выездных проверок не распространяются на проверки, которые осуществляются в целях проверки юридических и физических лиц — предпринимателей, которые нарушают основные права работников, связанные с оплатой труда, имеют задолженность по выплате заработной платы и на которых согласно закону возложена обязанность удерживать и/или уплачивать налоги, сборы (обязательные платежи). Такие проверки осуществляются по решению руководителя органа ГНС, которое оформляется приказом.
Увеличен срок проверок
Авторы Проекта увеличили срок проведения плановых проверок:
— с 20 (согласно действующей редакции Закона) до 90 рабочих дней для крупных плательщиков налогов (согласно Проекту);
— с 10 до 20 рабочих дней для субъектов малого предпринимательства;
— с 20 до 30 рабочих дней для всех остальных налогоплательщиков;
внеплановых проверок:
— с 10 до 90 рабочих дней для крупных плательщиков налогов;
— с 5 до 20 рабочих дней для субъектов малого предпринимательства;
— с 10 до 30 рабочих дней для всех остальных налогоплательщиков.
В свете положения Закона о том, что проведение проверок органами ГНС не должно нарушать обычный режим работы плательщика налога, увеличение сроков проведения проверок (даже если не учитывать их возможного продления до 30 рабочих дней) принято явно не в интересах налогоплательщика.
Проверки применения РРО остаются внеплановыми, а контрольные закупки вновь вводятся
Следует также обратить внимание на предполагаемые изменения относительно проверок соблюдения порядка осуществления расчетных операций, ведения кассовых операций, наличия торговых патентов и лицензий.
Если действующий Закон устанавливает, что проверки органов ГНС в рамках, определенных Законом Украины «О применении регистраторов расчетных операций в сфере торговли, общественного питания и услуг» в редакции Закона Украины от 01.06.2000 г. № 1776, считаются внеплановыми, что дает основания органам ГНС не уведомлять о проведении проверки за 10 дней, как это предусмотрено для плановой проверки, то Проект выделяет основания для проведения внеплановых проверок только в указанной сфере. В остальных случаях проверки должны быть плановыми, т. е. проводиться в порядке, определенном ст. 13 Проекта, в том числе с направлением налогоплательщику письменного уведомления о проведении проверки.
В ст. 14 Проекта закреплено право органов ГНС при выполнении контроля за порядком проведения расчетных операций осуществлять контрольные закупки, однако ст. 8 Закона Украины от 18.02.92 г. № 2135 «Об оперативно-разыскной деятельности» (далее — Закон № 2135) предусматривает наличие таких полномочий исключительно у оперативных подразделений.
Вводится Cлужба налоговых расследований
Следующим новшеством законопроекта является создание Службы налоговых расследований взамен налоговой милиции с предоставлением прав, в основном сходных с правами органов милиции согласно Закону Украины от 20.12.90 г. № 565 «О милиции» и теми правами, которыми обладает налоговая милиция в соответствии с действующим Законом.
Вместе с тем следует отметить, что если органы милиции входят в систему органов МВД, то служба налоговых расследований входит в систему органов ГНС.
Исходя из Проекта служба налоговых расследований состоит из подразделений по борьбе с налоговыми нарушениями, следственных подразделений и подразделений по борьбе с коррупцией в органах ГНС, входящих в состав органов ГНС, и осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства, выполняет оперативно-разыскную, уголовно-процессуальную и охранную функции.
Указанный статус службы налоговых расследований дает основание последней осуществлять проверки налогоплательщиков в порядке, установленном Законом № 2135, Уголовно-процессуальным кодексом Украины, другими законами Украины, в связи с чем ограничения по основаниям проведения внеплановых выездных проверок не распространяются на проверки, которые проводятся по постановлению органа дознания, предварительного следствия, суда или прокурора согласно УПК Украины или при наличии обращения руководителя подразделения, осуществляющего оперативно-разыскную деятельность, в рамках производства оперативно-разыскного дела в отношении проверяемого налогоплательщика.
Предполагается, что Служба налоговых расследований имеет право применять меры физического принуждения, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях, предусмотренных в законе.
К сожалению, анализ Проекта позволяет сделать неутешительные выводы по поводу его действительного, а не задекларированного предназначения. На фоне постоянных рассуждений о либерализации отношений между налогоплательщиками и контролирующими органами, о сотрудничестве между ними, об уменьшении случаев незаконного вмешательства органов ГНС в хозяйственную деятельность налогоплательщиков следует отметить, что Проект вводит в ранг закона то, что в настоящий момент пока рассматривается как нарушение прав налогоплательщика, вмешательство в его хозяйственную деятельность.
Президент Украины в своих выступлениях неоднократно говорил о намерении упразднить налоговую милицию, вместе с тем проект закона кроме смены названия не изменил ничего в сторону либерализации отношений. Наличие в государстве наряду с милицией в системе МВД других органов с аналогичными полномочиями характеризует такое государство как полицейское, где права гражданина приносятся в жертву интересам государства.
Проект закона идет по пути увеличения колличества оснований для проведения внеплановых проверок, что свидетельствует о повышении степени незащищенности налогоплательщика перед органами ГНС. Взять хотя бы такое основание внеплановой проверки, как обжалование результатов проверки налогоплательщиком! При таком подходе задекларированная в Проекте цель установления партнерских отношений с субъектами хозяйствования явно достигнута не будет. Более того, есть все основания полагать, что получим эффект полностью противоположный.
Для достижения задекларированных Проектом целей последний необходимо доработать и в первую очередь четко определить рамки полномочий органов ГНС, оснований и порядка проведения проверок, а также исключить проведение проверок в тех сферах, которые находятся под контролем других государственных органов.
Материал для сайта подготовлен 9 июня 2006 г.
|
|
